Zmiany w Ordynacji podatkowej dotyczące unikania opodatkowania

Szanowny Panie Ministrze!

Zwracam się do Pana w sprawie zmian do ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926), nad którymi pracuje obecnie Ministerstwo Finansów, a które mają fundamentalne znaczenie dla podatników. Założenia te obejmują m.in. wprowadzenie do przepisów podatkowych tzw. klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania, która da organom podatkowym możliwość oceny danej transakcji pod względem jej zasadności biznesowej. W przypadku uznania, iż transakcja była nieuzasadniona, urząd skarbowy będzie mógł na drodze administracyjnej określić wartość transakcji, a w konsekwencji wartość rzeczywistego zobowiązania podatkowego. Organem wspierającym te działania ma być Rada ds. Unikania Opodatkowania, która zajmie się wydawaniem opinii dotyczących klauzuli obejścia prawa.

Kolejną ważną zmianą będzie rozszerzenie dostępu do tajemnicy bankowej. Poza obowiązującymi uprawnieniami urzędów skarbowych dostęp do informacji o tym, w jakim banku podatnik posiada rachunek, oraz o stanie konta urzędnicy mieliby wgląd w informacje o każdej transakcji dokonywanej za pośrednictwem banku, a więc o kwocie transakcji, tytule przelewu i danych kontrahenta, a także szczegóły dotyczące spłacanych kredytów i pożyczek. Moje wątpliwości dotyczą kwestii, czy taka ingerencja organów państwa w informacje związane z prowadzeniem działalności gospodarczej nie byłaby zbyt daleka, nie ograniczałaby w zbyt dużym stopniu wolności gospodarczej?

Ponadto budzą moje wątpliwości regulacje w zakresie odpowiedzialności za niezapłacony podatek VAT. Nowe przepisy wprowadzają solidarną odpowiedzialność za zapłatę VAT - za zaległości podatkowe sprzedawcy odpowiadać będzie nie tylko on sam, ale również nabywca towaru, w sytuacji gdy wiedział lub miał uzasadnione podstawy do przypuszczenia, że podatek nie zostanie zapłacony przez jego dostawcę. Zmiana ta w moim odczuciu w nadmiernym stopniu obarcza przedsiębiorców będących nabywcami towaru, którzy, będąc współodpowiedzialnymi za zobowiązania swoich dostawców, ponoszą duże ryzyko finansowe.

Ostatnia kwestia, którą chciałbym poruszyć, dotyczy regulacji, które mają wprowadzić jeszcze bardziej szczegółowe opisy produktów, które mają być zawarte na paragonach fiskalnych - każdy paragon będzie musiał zawierać nazwę towaru/usługi pozwalającą na jednoznaczną ich identyfikację. Dla przedsiębiorców zmiana ta oznacza obowiązek szczegółowego opisywania i katalogowania każdego produktu, co stanowi kolejną niedogodność.

Podsumowując, chciałbym wskazać, iż w moim odczuciu powyższe zmiany, mające na celu rozszerzenie kontroli nad podatnikiem i ograniczenie wolności gospodarczej, nie są zmianami zmierzającymi w dobrym kierunku. Jako zwolennik idei wolnego rynku wyrażam przekonanie, że wzrost gospodarczy może zostać osiągnięty poprzez stwarzanie przedsiębiorcom odpowiednich warunków do rozwoju, m.in. poprzez zmniejszanie biurokracji, a nie obarczanie kolejnymi obowiązkami podatkowymi i zwiększanie kompetencji kontrolnych organów skarbowych.

W związku z przedmiotową kwestią proszę o odpowiedź na następujące pytania:

1. Czy Ministerstwo Finansów spotkało się już z zarzutami zbyt daleko idącego ograniczenia wolności gospodarczej wobec przygotowywanych obecnie zmian w Ordynacji podatkowej? Jak ministerstwo ustosunkuje się do tych zarzutów?

2. Jak ministerstwo zamierza ochronić przedsiębiorców przed niekorzystnym wpływem przygotowywanych zmian?

Z poważaniem

Poseł Michał Jaros

Warszawa, dnia 2 kwietnia 2013 r.

Odpowiedź na interpelację

Szanowna Pani Marszałek!

Odpowiadając na interpelację pana posła Michała Jarosa z dnia 29 marca 2013 r., otrzymaną przy piśmie z dnia 19 kwietnia 2013 r., nr SPS-023-16884/13, w sprawie planowanych zmian w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) mających na celu rozszerzenie kontroli nad podatnikiem, uprzejmie przedstawiam, co następuje.

I. Projekt założeń projektu ustawy o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw został przekazany w dniu 6 maja 2013 r. do uzgodnień międzyresortowych i konsultacji społecznych. Projekt ten jest zamieszczony na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji, co umożliwi zainteresowanym podmiotom zapoznanie się z ww. projektem i zgłoszenie ewentualnych uwag. Termin na zgłoszenie uwag przez partnerów społecznych upływa w dniu 10 czerwca 2013 r. Aktualnie nie wpłynęły jeszcze uwagi do projektu.

Odnosząc się do podniesionej przez pana posła kwestii wprowadzenia w projektowanej nowelizacji ustawy Ordynacja podatkowa klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania, pragnę zauważyć, że wprowadzenie klauzuli jest jednym z istotnych celów projektowanej nowelizacji. Standardem w innych rozwiniętych gospodarczo krajach jest klauzula generalna przeciwko unikaniu opodatkowania albo rozwinięta linia orzecznictwa sądowego zwalczająca nadużycia podatkowe. Polska należy obecnie do nielicznych krajów, gdzie nie ma takich instrumentów. Na zagrożenia unikania opodatkowania zwróciła także uwagę Komisja Europejska w zaleceniach z dnia 6.12.2012 r. w sprawie agresywnego planowania podatkowego [C(2012)8806]. Jednym z zalecanych przez Komisję rozwiązań mających na celu przeciwdziałanie praktykom agresywnego planowania podatkowego, powodujących unikanie opodatkowania, jest przyjęcie przez państwa członkowskie ogólnej zasady dotyczącej zwalczania nadużyć podatkowych.

Korzystając ze wzorców innych krajów oraz realizując wytyczne z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2004 r., sygn. K 4/03, dotyczące zapewnienia przewidywalności stosowania klauzuli, w projekcie założeń proponuje się stworzenie nowej procedury, której istotą będzie wydanie na wniosek zainteresowanego pisemnej opinii w zakresie istnienia przesłanek zastosowania klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania. Proponowany nowy instrument będzie wzmacniał bezpieczeństwo prawne w podejmowaniu decyzji biznesowych oraz gwarantował przewidywalność reakcji administracji podatkowej. Właściwym w zakresie wydawania opinii zabezpieczającej będzie minister finansów. Przewidywalność stosowania klauzuli w indywidualnych sprawach wzmocni też niezależny od administracji podatkowej opiniodawczy panel ekspercki – Rada do Spraw Unikania Opodatkowania. Rada będzie wydawać opinie o zasadności zastosowania klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania w indywidualnych sprawach, na etapie postępowania odwoławczego.

Tym samym polski system zwalczania unikania opodatkowania będzie maksymalnie korzystał ze standardów bezpieczeństwa wypracowanych przez inne kraje (formuła opinii zabezpieczających oraz panelu eksperckiego występuje jedynie we Francji, Kanadzie i Australii).

Ponadto w celu zabezpieczenia interesów podatników związanych z wejściem w życie klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania projekt zawiera propozycję wprowadzenia przepisu o wstrzymaniu z mocy prawa wykonania decyzji wydanej na podstawie tej klauzuli do czasu upływu terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego lub wydania prawomocnego orzeczenia sądowego.

Z powyższego wynika, że wprowadzenie klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania w żaden sposób nie ograniczy wolności gospodarczej. Najistotniejszą funkcją klauzuli będzie prewencja. Działanie podatnika prowadzące do unikania opodatkowania będzie wiązało się z ryzykiem określenia zobowiązania podatkowego w sposób niweczący korzyść podatkową uzyskaną w wyniku tego działania. Klauzula zapewni także równe traktowanie wszystkich podatników. W przypadku jej braku podatnik unikający opodatkowania znajdowałby się w lepszej sytuacji niż podatnik płacący podatek, chociaż obydwaj osiągnęli identyczny efekt gospodarczy.

Przechodząc natomiast do poruszonej przez pana posła kwestii rozszerzenia dostępu do tajemnicy bankowej, pragnę nadmienić, że w obecnym stanie prawnym zakres informacji, jakie mogą być udostępniane organom podatkowym w trybie art. 182–186 Ordynacji podatkowej, jest bardzo ograniczony. Działające w Polsce banki i inne instytucje finansowe mają obecnie szerszy obowiązek informacyjny wobec obcych władz podatkowych (w zakresie wynikającym z umów o unikaniu podwójnego opodatkowania w związku z art. 83 § 3 Ordynacji podatkowej) niż wobec polskich organów podatkowych. Polska administracja podatkowa może uzyskać szersze dane z zagranicznych banków niż z polskich banków i instytucji finansowych. Umowy międzynarodowe, inkorporujące standard wymiany informacji zgodny z wytycznymi OECD i promowany działaniami politycznymi m.in. w ramach G20 i Rady Europejskiej, zastrzegają, iż posiadanie informacji przez bank lub inną instytucję finansową nie może być wyłączną przesłanką do odmowy jej udzielenia. Jednocześnie w wytycznych OECD zakres przedmiotowy udzielanych informacji ujmowany jest w sposób szeroki, obejmujący generalnie wszystkie dane mogące mieć istotne znaczenie dla celów podatkowych.

Projekt założeń projektu ustawy o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw przewiduje, że banki będą obowiązane dodatkowo do przekazywania informacji o posiadanych pełnomocnictwach do dysponowania rachunkami bankowymi (rachunkami pieniężnymi, rachunkami papierów wartościowych), o liczbie tych pełnomocnictw, obrotach i stanie tych rachunków, z podaniem wpływów, obciążeń rachunków i ich tytułów oraz odpowiednio ich nadawców i odbiorców. Ponadto zakłada się umożliwienie uprawnionym organom podatkowym pozyskiwania informacji o wysokości zobowiązań wynikających z zawartych umów kredytowych lub umów pożyczki, celów, na jakie zostały udzielone, sposobu zabezpieczenia ich spłaty, wysokości oraz terminów dokonanych spłat oraz źródeł i wysokości dochodów wskazanych we wniosku kredytowym, a także umów depozytowych i umów udostępniania skrytek bankowych. Obowiązek przekazania informacji będzie obejmował również inne informacje będące w posiadaniu banku, a mające znaczenie dla ustalenia podstawy opodatkowania, na które powołuje się strona w postępowaniu podatkowym.

W tym miejscu należy podkreślić, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 15/98, orzeczono iż przepisy art. 182 i art. 183 Ordynacji podatkowej są zgodne z art. 47, art. 31 ust. 3, art. 49, art. 51 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Propozycje zmian nie tworzą nowych obowiązków informacyjnych lecz poszerzają zakres informacji o szczegółowe dane, które banki mają i przetwarzają. Nie ma żadnego powodu, aby te dane były utajniane przed polskimi organami podatkowymi.

Analogiczne zmiany będą dotyczyć zakresu informacji możliwych do pozyskania od innych niż banki instytucji finansowych, o których mowa w art. 182 § 2 Ordynacji podatkowej. Ponadto proponuje się wprowadzenie regulacji umożliwiających uzyskanie informacji o przepływie środków pieniężnych transferowanych z wykorzystaniem usługi przekazu pieniężnego. Coraz częściej zdarza się, iż podatnicy powołują się na uzyskane tą drogą przychody najczęściej z zagranicy, natomiast przepisy podatkowe nie zawierają regulacji pozwalających na zweryfikowanie tych wyjaśnień.

Rozszerzenie zakresu informacji żądanych od banków i innych instytucji finansowych przyczyni się do podniesienia skuteczności prowadzonych postępowań podatkowych. Dostęp do wskazanych wyżej informacji ma szczególne znaczenie dla skuteczności zwalczania naruszeń prawa w zakresie zaniżania podstaw opodatkowania oraz nieujawniania źródeł pochodzenia przychodów i majątku.

W celu wzmocnienia respektowania zasady szczególnego zaufania między instytucjami finansowymi a ich klientami, o której mowa w art. 184 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, proponuje się jednoznaczne wskazanie, że jeżeli umowa z bankiem lub inną instytucją finansową została zawarta przez podatnika wspólnie z innymi podmiotami, bank przekazuje informacje po usunięciu danych identyfikujących podmioty, których nie dotyczy żądanie organu podatkowego. Ponadto zostanie zachowana zasada, że upoważniony organ będzie mógł wystąpić do banku z żądaniem sporządzenia i przekazania informacji, o których mowa w art. 182 Ordynacji podatkowej, po uprzednim wezwaniu strony do udzielenia informacji z tego zakresu albo do upoważnienia tego organu do wystąpienia do banku o przekazanie tych informacji, a strona w wyznaczonym terminie: nie udzieliła informacji lub nie upoważniła organu podatkowego do wystąpienia do instytucji finansowych o przekazanie informacji lub udzieliła informacji, które wymagają uzupełnienia lub porównania z informacjami pochodzącymi z instytucji finansowej.

II. Odpowiadając na podniesione przez pana posła wątpliwości odnośnie do wprowadzenia regulacji w zakresie solidarnej odpowiedzialności za zapłatę podatku VAT (za zaległości podatkowe sprzedawcy) również nabywcy towaru, w sytuacji gdy wiedział lub miał uzasadnione podstawy do przypuszczenia, że podatek nie zostanie zapłacony przez jego dostawcę, która zdaniem pana posła „w nadmiernym stopniu obarcza przedsiębiorców będących nabywcami towaru, którzy będąc współodpowiedzialnymi za zobowiązania swoich dostawców, ponoszą duże ryzyko finansowe”, wskazać należy, że przygotowanie projektu ustawy zmieniającej ustawę o podatku od towarów i usług oraz ustawę Ordynacja podatkowa jest konsekwencją ustaleń poczynionych wskutek działań kontrolnych służb skarbowych, wskazujących na nasilenie się na terytorium Polski procederu nadużyć w podatku od towarów i usług. Nagły wzrost liczby i wartości takich nadużyć został zaobserwowany w szczególności w odniesieniu do określonych kategorii towarów (przede wszystkim wyrobów metalowych, paliw i złota nieobrobionego), nazywanych „towarami wrażliwymi”. Okoliczności towarzyszące takim oszustwom pozwalają uznać, że krajowy system podatku VAT stał się przedmiotem zorganizowanych ataków o charakterze przestępczym. Oszustwa te są w przeważającej części oparte na schemacie znikającego podatnika (oszustwa karuzelowe), w których istotnym elementem jest wykorzystanie tzw. słupów (podmiotów z reguły nieposiadających majątku i z założenia nierozliczających podatku).

Zazwyczaj występującym elementem mechanizmu znikającego podatnika jest zbywanie przez oszustów podatkowych określonych dóbr po cenie, która w sposób wyraźnie niższy i bez gospodarczego uzasadnienia odbiega od wartości rynkowej. W przypadku nabycia po szczególnie okazyjnej cenie towarów wrażliwych w okolicznościach, które powinny budzić wątpliwości podatnika co do uczciwości kontrahenta (np. gdy podmioty nowe na rynku oferują dużą ilość towarów wrażliwych niewiadomego pochodzenia bez posiadania odpowiedniej infrastruktury i zaplecza technicznego do magazynowania lub transportu tych towarów), należy uznać, że podatnik ten w pewnym sensie godzi się z sytuacją, w której zbywca nie dokonuje wpłaty podatku VAT z tytułu tej transakcji. W związku z powyższym przewiduje się wprowadzenie przepisów mających przyczynić się m.in. do większej ostrożności wśród uczciwych nabywców w doborze kontrahentów, co z kolei powinno skutkować ograniczeniem procederu wyłudzania VAT w obrocie gospodarczym.

Nałożenie na nabywców określonych towarów, szczególnie narażonych na oszustwa, polegające na wyłudzeniu podatku VAT, solidarnej odpowiedzialności za zobowiązania podatkowe zbywcy będzie pełniło zatem przede wszystkim funkcje prewencyjną, przejawiającą...