Interpelacja w sprawie problemów z rozliczeniem podatku VAT od projektów realizowanych w ramach wspólnego działania samorządów

Szanowny Panie Ministrze!

Samorządy coraz częściej decydują się na podjęcie wspólnych działań przy realizacji projektów inwestycyjnych, których zasięg terytorialny obejmuje kilka gmin, powiatów czy regionów. Zawierają wówczas umowy, które ustalają wzajemne relacje i uprawnienia, a jeden z partnerów wyznaczany jest na lidera, który w imieniu wszystkich uczestników firmuje wspólne działania. Poszczególni uczestnicy projektu przekazują środki finansowe – poprzez dotacje celowe udzielane przez partnerów liderowi – na realizację projektu w dotyczących ich częściach. Lider występuje też o pozyskanie zewnętrznego źródła finansowania. Całość wydatków koniecznych dla realizacji inwestycji fakturowana jest na lidera projektu. Po zakończeniu inwestycji jej efekty rzeczowe przekazywane są poszczególnym uczestniczącym samorządom – partnerom wedle ustalonych wcześniej w umowie zasad.

Samorządy współrealizujące inwestycje napotykają na problemy z rozliczeniem podatku od towarów i usług. Organy podatkowe uznają, że przekazanie efektów rzeczowych jest czynnością podlegającą opodatkowaniu. Przyjmują, że lider działa we własnym imieniu na rachunek partnerów, partnerzy nabywają prawo do efektów projektu dopiero po ich przekazaniu przez lidera, który otrzymuje wynagrodzenie w postaci wkładu finansowego partnerów.

W rzeczywistości jednak lider reprezentuje siebie i partnerów, w związku z czym nie nabywa, nie buduje ani nie organizuje na rachunek partnerów, ale tylko w ich imieniu. Środki finansowe – celowe dotacje przekazane przez partnerów liderowi – nie są odpłatnością za dostarczone w wyniku realizacji projektu rzeczy, lecz środkami umożliwiającymi realizacje wspólnego celu określonego w umowie partnerskiej. Efekty rzeczowe powstałe w trakcie realizacji projektu są od momentu ich powstania własnością poszczególnych partnerów. Przekazując partnerom efekty rzeczowe zakończonego projektu, lider jedynie rozlicza się z otrzymanych dotacji celowych, dlatego że odpowiada przed partnerami za właściwe ich wydatkowanie. Przekazanie to jest w tej sytuacji czynność techniczna, a nie odsprzedaż. Na brak czynności opodatkowanych w takich relacjach pomiędzy jednostkami samorządu wskazuje również konsorcjalny charakter umów pomiędzy liderem a partnerami.

W tej sprawie samorządy kierują do nas wiele pytań. Spotykają się bowiem z różnymi interpretacjami organów podatkowych, jak też i interpretacjami indywidualnymi kierowanymi do Ministerstwa Finansów. Czy jest możliwe – w przypadku inwestycji realizowanych w ramach wspólnego działania samorządów – zwolnienie w zakresie dotyczącym podatku od towarów i usług?

Z poważaniem

Posłowie Halina Rozpondek i Krzysztof Gadowski

Odpowiedź na interpelację:

Szanowna Pani Marszałek!

W nawiązaniu do przekazanej przy piśmie z dnia 11 maja 2012 r. nr SPS-023-4643/12 interpelacji, złożonej przez posłów Halinę Rozpondek i Krzysztofa Gadowskiego, w sprawie opodatkowania podatkiem od towarów i usług wspólnych inicjatyw podejmowanych przez samorządy pragnę uprzejmie przedstawić następujące stanowisko.

Wypowiadając się w kwestii poruszonej w niniejszej interpelacji, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na unormowania przyjęte w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 177, poz. 1054, z późn. zm.), wyznaczające zakres pojęciowy przedmiotu opodatkowania oraz podmiotów, które są uznawane za podatników.

Zgodnie z treścią art. 5 ustawy o opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług podlegają m.in. odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju. Definicja pojęcia dostawy towarów obejmuje przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel (art. 7 ust. 1 ustawy), natomiast świadczeniem usług jest każde świadczenie na rzecz osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, które nie stanowi dostawy towarów (art. 8 ust. 1 ww. ustawy).

Czynności te podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, pod warunkiem że są wykonywane przez podatników tego podatku. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą bez względu na cel lub rezultat takiej działalności. Działalność gospodarcza, w myśl ust. 2 tego artykułu, obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody, również wówczas, gdy czynność została wykonana jednorazowo w okolicznościach wskazujących na zamiar wykonywania czynności w sposób częstotliwy. Działalność gospodarcza obejmuje również czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

Problematyka poruszona przez państwa posłów dotyczy sytuacji, w której samorządy zawierają umowy o współpracy w celu realizacji wspólnych przedsięwzięć. W umowach tych, określających wzajemne relacje i uprawnienia, jednoznacznie precyzuje się reguły partnerstwa oraz wskazuje wiodącą rolę jednego z realizatorów odpowiedzialnego za całość projektu i jego rozliczenie. Podmiot ten wyznaczany jest na lidera projektu, a pozostali partnerzy partycypują w kosztach, przekazując liderowi środki na jego wykonanie w formie dotacji celowej.

Po zakończeniu projektu lider przekazuje partnerom mienie powstałe lub zakupione w wyniku jego realizacji według ustalonych wcześniej zasad. Lider projektu działa zatem w imieniu własnym, lecz na rachunek nie tylko swój, ale i partnerów projektu.

Wstępna analiza problemu prowadzi do wniosku, iż z uwagi na możliwość różnorodnego kwalifikowania praw i obowiązków wynikających z tego rodzaju umów kwestie te muszą być analizowane z uwzględnieniem wszystkich okoliczności występujących w danej sprawie.

Należy zwrócić uwagę, że czynności przekazania towarów i usług nabytych i wytworzonych w ramach projektów partnerom mogą spełniać kryteria kwalifikujące je do kategorii czynności opodatkowanych podatkiem od towarów i usług, mają bowiem charakter odsprzedaży, za którą lider otrzymuje wynagrodzenie w postaci dotacji celowej. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w interpretacjach indywidualnych podatek naliczony w części przypadającej na efekty rzeczowe przynależne partnerom podlega zatem odliczeniu. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I FSK 1609/10.

Nawiązując do kwestii definicji pojęcia podatnika na gruncie przepisów ustawy o podatku od towarów i usług, zaznaczenia wymaga, iż w omawianym przypadku podatnikami są odrębnie wszystkie jednostki samorządu terytorialnego będące stronami umowy podjętej w celu realizacji wspólnej inicjatywy. W wyniku tych umów każdy z uczestników zachowuje swoją autonomiczność i niezależność, nie powstaje bowiem odrębny, samodzielny podmiot praw i obowiązków.

Ze względu na fakt, iż grupa jednostek samorządu terytorialnego nie posiada zdolności do czynności prawnych, w obrocie prawnym mogą one występować wyłącznie odrębnie i w odniesieniu do nich winny być stosowane przepisy, na podstawie których powstaje m.in. obowiązek podatkowy w podatku od towarów i usług.

Wracając na tym tle do poruszonej w niniejszej interpelacji kwestii, należy wstępnie zauważyć, iż skoro lider działa w imieniu własnym, lecz na rachunek  zarówno swój, jak i partnerów projektu, to czynność odpłatnego przekazania towarów i usług nabytych i wytworzonych w ramach projektu partnerom byłaby czynnością podlegającą opodatkowaniu.

Niezależnie od powyższego pragnę uprzejmie poinformować, iż kwestia opodatkowania czynności przekazania przez lidera projektu efektów rzeczowych realizowanego przedsięwzięcia partnerom znajduje się w obszarze szczególnego zainteresowania resortu finansów. Należy mieć bowiem na względzie, iż problematyka, na którą zwraca uwagę Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, dotyczy opodatkowania przedsięwzięć o szczególnym charakterze, będących przedmiotem inicjatyw samorządowych mających istotne znaczenie dla społeczności lokalnej, a stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie nie jest w pełni jednolite.

Kwestia ta zostanie zatem poddana dogłębnej analizie w celu wypracowania ostatecznego stanowiska w tej sprawie, z uwzględnieniem zapadających w tym obszarze rozstrzygnięć sądowo-administracyjnych.

Z poważaniem

Maciej Grabowski

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów